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作者:宋伟国

第一章：汕头经济特区制定城市公害整治法的必要性和可行性

    第一节：城市公害的表现形式及危害

       一、城市公害是社会发展到一定程度的客观产物，是社会文明和发展进入新的时期，城市建筑拔地而起，城市面积和结构正在扩大，新型都市正在形成。就汕头市而言，自被国家列为经济特区以来，城市迅猛发展，旧区换新颜，新区展英姿，可谓日新月异。按着市委市政府的部署，汕头正向现代化、国际化港口城市迈进。然而，正如德国诗人歌德的诗句描绘的那样"一根最细的头发也有影子。"城市面上在发展的同时，也会伴有一些落后和消极的不良现象产生，成为桎梏城市和发展的公害。例如，影响城市卫生、环境、交通等到诸多老大难问题，影响城市居民 安全和健康的种种隐患，等等。由于人口稠密，居民生产、工作和生活的集约化，城市在不断扩大发展的同时，必然会出现影响公共利益，即我们称之为"公害"的不良行为。所谓城市公害，泛指一切扰乱城市管理秩序，损害城市居民的公共利益，阻碍城市健康发展的天然或人为的因素的总称。必须指出，城市公害是一种危害社会的直接原因之一。当然，由于自然因素形成的城市公害除外。人们素质和文明程度决定人的行为，因此，要寻找整治城市公害的正确方法，必须从规范人行为，提高人的文明素质出发。

       二、城市公害现象的表现形

       最近几年，在看到汕头特区城市发展的同时，一些与城市发展不协调的公害也不容忽视。虽然政府的各职能部门和广大群众付出了巨大努力，各种类型的损害社会公共利益的现象仍屡屡发生，屡禁不绝。其表现形式如下：

     （一）、影响城市卫生的行为；

       表现在：乱丢乱弃垃圾、废物、赃物；乱排污物；各种污染源、传染源或病毒，非法饲养不卫生或不健康动物、宠物等。

     （二）、影响城市交通的行为；

      表现在：乱放乱置物品堵塞公共通道；以各种理由非法占道，非法"借道"；非法在道路两侧设置标识，影响交通；在马路上聚众围观，在路上结伙或并排行走，并排在马路上驾驶机动车等。

    （三）、影响城市居民健康的行为；

      表现在：公共场所吸烟；随意摆设食品摊点（大排档）；燃烧和排放有毒或异味气体；随处出售不卫生即食食品，饮料；各种无执照医疗摊位和游医；使用或安置放射性物品等。

    （四）、影响城市居民安全的行为；

      表现在：高空抛物；违章作业，未经有关方面批准乱挖坑道；乱设置危险物；燃放烟花爆竹；个人随意改动公共建筑物的布局；任意悬挂或燃烧有危险隐患的物品。

    （五）、影响城市环境的行为；

      表现在：各种城市绿化；任意张贴广告；在公共设施上乱刻乱画；在有碍瞻观之处晾晒衣物；有可能引起水污染或大气污染行为；不利于名胜古迹或文物保护行为等。

    （六）、影响城市文化的行为；

      表现在：各种封建迷信活动；淫秽演出或广告宣传，在居民休息时间大声喧哗或制造噪音、演奏乐器；个人在公共场所赤身裸体（儿童除外）；携带或穿戴具有反动和不健康标志的物品等。

    （七）、影响城市交流的行为；

      表现在：对外国人或外地人任意提高物价，或拒不提供社会服务；用方言或其他行为侮辱贬低外地人人格，排斥或歧视外地人等。

    （八）、影响城市通讯的行为；

      表现在：乱设、乱用通讯设施；使用和安装窃听或监视设备；无证使用无线通讯设备等。

    （九）、违反城市管理秩序的行为；

      表现在：未经允许任意入室推销产品；讹诈性乞讨；赌博或变相赌博；卖淫嫖娼；算命占卜、各种巫术行为或低级下流有伤风化行为（如同性恋等）。

    （十）、损害城市公共设施行为；

       表现在：损害或破坏城市的各种公共设施；如电力、供水、煤气、广播电视、交通、建筑、体育、文教、卫生、港务设备等。

    （十一）其他足以引起城市公害发生的行为；

       三、城市公害的危害性

       无论以何种形式表现出来的城市公害行为，其本质都是一种危害社会利益，违反社会管理秩序的违法行为。社会危害性是城市公害构成的基本要件。城市公害危害性体现如下：

    （一）、城市公害严重损害城市居民和全体社会成员的共同利益。这是之所以称此种违法行为为"公害"的主要原因。《中华人民共和国宪法》第二十六条规定："国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。"《中华人民共和国民法通则》第七条规定："民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会秩序"。因此，损害社会公共利益的行为是法律予以禁止的行为。实施这样的行为必定侵害法律所保护的社会关系。

    （二）、破坏城市的社会秩序，阻碍汕头经济特区建高现代化国际港口城市和国家卫生城市目标的实现。城市公害不整顿和治理，城市发展的阻力和包袱就越大，城市公害不消除，种种危害隐患早晚会暴露。要整治，必会受损。城市公害泛滥必定使城市社会处于无政府状态。

    （三）、对扩大对外开放政策，吸引外资带来消极影响。汕头经济特区作为全国著名的重点侨乡和改革开放的前特区沿，投资环境建设尤为重要。以基础设施为代表的硬环境需建设提高，以提高特区人民的基素质，消除人为公害为代表的软环境建设同样重要，整治城市公害和经济建设应同步进行。

    （四）、不利于精神文明建设。经济特区不仅要在物质文明建设方面努力，精神文明建设也应两手抓，城市公害整治的好坏是衡量精神文明建设的标准之一。

      四、汕头经济特区整治城市公害立法的可行性

    （一）、八届全国人民代表大全四次全体会议通过决议授予汕头经济特区立法权，使汕头市具备了立法资格；

    （二）、我国现行的法律对于城市公害方面的规定不系统，不完备，给地方立法创造了条件和机会，地方立法应是国家法律制度的补充和完善；

    （三）、以往立法上的空白地段或遗漏，都由社会舆论和道德补充和调整，久而久之，一些成熟的道德规范和习惯作法实践证明行之有效，为系统的立法工程带来源泉；

    （四）、汕头特区己具有城市公害整治立法和该法的实施的基本条件；

    （五）、国外有关城市公害和城市管理方面的立法可供鉴。

第二章 汕头经济特区城市公害整治法在我国社会主义法律体系中的地位和作用

    第一节：该法在我国社会主义法律体系中的地位

      一、该市公害整治法是地方立法的一个尝试和创举

      继深圳和厦门二个经济特区被国家授予立法权后，汕头和珠海二市也具备了立法资格。国家授予的立法权如何行使？在哪些方面行使？这是从事地方立法人士正在思考的问题。经济特区作为国家改革开放的试验区，城市建设和管理是四个有立法权特区共有的主要特点，大家围绕把特区城市建设得更好更快这个目标，通过各个方面和动用各种途径在努力着。以各部门法和规章建设来规范和调整城市管理，解决种种城市公害是一种办法；动没全社会舆论和道德力量，打一场提倡社会公德，告别陋习，倡导城市文明大战也是一种途径。然而，"工欲善其事，必先利其器"，用相对稳定和规范的立法形式调整城市公害的现象，才是成熟、深刻和长久的。目前，在城市公害整治方面，我国尚无专门立法，有些方面处于空白阶段，汕头市在此方面地方立法，是对我国法律制度的有益补充和完善，对促进国家立法系统化，对其他兄弟特区地主立法有埤益。这将是我国地整治城市公害方面的第一次立法尝试。

      二、城市公害整治法是社会保障和宏观调控法律领域内的重要立法

       传统的法学理论按法律调整对象的不同划分法律体系，如将法律分为刑法、民法、经济法、程序法等。

       根据法律调整的市场经济关系和社会关系，以及按这种关系要素的不同特征对法律结构又有新的划分。其中，宏观调控和社会保障法是新型社会主义法律体系的重要组成部分。而城市公害整治法正是在这一法律结构中占在重要位置。这类法律通过国家或特区政府的宏观调控，运用行政、民事、刑事等手段对各种经济关系和社会关系进行综合整顿、治理和调整。同样，现在化文明城市的形成出离不开国家或地方政府的宏观规划和调控。必要的行政干预也是与现阶段城市现状相适应。世界上一些文明和发达的城市发展经验证明，城市在发展中宏观调控十分必要。这是有效遏制城市盲目发展，社会处于无政府混乱状态，各种类型公害泛滥现象的重要手段。城市公害整治法很好地体现了这种宏观调控和社会保障作用。

    第二节：汕头经济特区城市公害整治立法的作用

      一、规范特区居民的行为准则，以法的形式提高公民的文明素质。

      人是社会关系的主体，是各种社会现象的创造者。人的行为不仅反映出人自身的文化和文明素质，也反映出一个城市的社会风尚。城市居民的行为准则是什么？怎样通过规范人的行为以减少和避免城市公害的发生，这是城市管理者们一直在研究的课题。以往用得最多最广的办法是道德裁量和社会舆论监督，用法律来调整还未能被重视和适用。这种重道德轻法律的现象是城市公害问题久治不愈的主要原因。汕头经济特区如能以立法的形式，真正作到依法治市，依法规范城市居民良好的行为规则，一个城市的文明必将会早日形成并永保青春。

      二、维护城市的社会公共利益，保障城市居民共有的基本权利。

      从城市公害整治调整的对象看，城市的卫生、环境、交通、通讯、文化等整治的主要方面。这些方面不仅体现着一个城市的风貌，更重要的是民权所依，民福所系。城市居民起码的生存权、健康权、文化交流权益的体现都取决于如上方面的治理。因此，从宏观上对一个城市管理和整治的越细，民众在微观上享有的权益才越好体现，这是辩证的。整治的目的是为了更好的保障权益，两者又是相辅相承的。

       三、维持社会秩序，促进城市管理法制化、系统化。

       以往的经验告诉我们，维持社会秩序光靠刑罚和行政手段是不充分的，靠舆论和道德力量是不长久的。只有城市管理法制化和系统化才是长治久安良策。法制化就是通过立法形式建立建全城市管理的法律体系，发挥法律的各种作用，实现立法目的。系统化就是将城市公害整治法作为城市管理的一个新的起点和基点，总结该法的立法经验，逐步建立和完善其他配套法律，运用系统工程理论，使城市管理科学化。

第三章 汕头经济特区城市公害整治法的调整范围及法律责任制度

    第一节：汕头经济特区城市公害整治法调整范围的确定

       经济基础决定上层建筑。一部地方法律的形成离不开该地方现有的经济发展水平。换言之，地方立法应从该地方经济发展的现有水平和社会实际需要出发，对现实生活中表现比较典型或随着经济和社会发展会日益突出的那些引起城市公害的行不进行规范。因此，城市公害整治法调整范围的确定来自于目前城市公害的种种现象。还涉及到该法与他相关法律的关系。

       引起城市公害行为的表现形式是十分多样，而且随着特区的进一步发展和城市的扩展，引起公害行为的表现形式还会出现新的特殊的形式。因此，该法，尤其是本文草拟的法律条款不可能罗列俱全。这有赖于立法机关的进一步认定和不断完善。有关该法的具体调整范围在后面第六章各节中分述。

    第二节：汕头经济特区城市公害整治法的法律责任制度

       城市公害整治法以民法的原则作为指导，渊源于刑法的危害公共安全和妨害社会管理秩序方面的法律规定，以及环境保护法律。同时，此法又超出了传统民法、刑法和环境保护法的调整范围。该法在客观上要求地方政权即特区政府通过行政手段对整治城市公害进行干预，因此，有关整治城市公害的行政责任又成为汕头经济特区城市公害整治法法律责任制度的重要组成部分。因此，民事责任、行政责任的刑事责任共同构成了该法的法律责任制度。为整治城市公害，规范城市管理秩序，保护城市居民的社会共同利益，民事、行政和刑事责任作为整治城市公害的手段，三种不同类型的法律责任相结合是城市公害整治法法律责任制度的特点。

       一、民事责任

       民事责任是城市公害整治法的基本责任种类。引起城市公害的行为，从广义上讲也是一种侵权行为。因此，建立在侵权理论基础上的损害赔偿制度是民事责任的主要特征。损害赔偿的范围包括财产和非财产侵害，（即围绕人身权形成的侵害）财产损害一般以受害人实际财产损失为计算标准。一般的法律关于损害赔偿的范围都是采用与实际财产损失相对等的原则，鉴于城市公害整治法中的违法行为多有故意性质，因此，采用惩罚性赔偿更为适合特区实际情况。惩罚性赔偿即指赔偿可以超过实际损失，加倍赔偿受害人的损失。一方面惩罚性赔偿含有对违法者制裁的意义，另一方面整治城市公害的目的是为预防城市公害发生，惩罚性产生的威慑作用十分重要。

       为适合汕头经济特区的具体情况，建议该法在民事责任设置上要较传统有所突破，即在处罚性赔偿制度之外，在我国民法通则规定的十种承担民事责任方式基础上增加"义务劳动补过"制度。所谓义务劳动补过是指对由于自身的过错行为引发或有可能引发城市公害发生的责任人，要求其以义务劳动这种必然作为的方式改正错误避免或挽回损失。

       二、行政责任

       行政责任是指违反城市公害整治法规定的，由城市公害整治行政机关施予的行政制裁措施。城市公害整治法关于行政责任的规定体现了特区政府对城市公害整顿和治理的主动干预，并从调整方式上使城市公害整治法区别于民商法规范，成为以通过特区政府行政手段干预和强化城市管理的独立的地方法律部门。

       行政手段的行使应遵循《中华为民共和国行政处罚法》的具体规定，在行政处罚种类的设定和具体操作上严格依法行政。杜绝行政管理散乱无章的情况。

       整治城市公害行政责任依城市公害的不同种类和引起城市违法行为的不同种类，可以有多种责任方式。如：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留等。具体运用详见第六章。该法法条设定（草稿）。

       三、刑事责任

       刑事责任是维护社会公共安全和社会管理秩序的重要手段，对整顿和治理城市公害具有保障作用。然而，由于引起城市公害的行为多是一般违法行为，以及城市公害整治的调整范围与我国刑法有区别。因此，城市公害整治法治对刑事责任仅有原则性规定，即，违反城市公害整治法的违法行为，情节严重，构成犯罪的，依据《中华人民共和国刑法》的有关规定，移送司法机关处理。

第四章 汕头经济特区城市公害整治法与国家相邻法律的关系

    第一节：城市公害整治与我国刑事法律的关系

       刑事法律是规范哪些行为具有刑事违法性，应受到刑律的制裁，即主要规定犯罪与刑罚的法律，以及国家司法机关处理刑事案件的操作规程，刑事法律的渊源除了刑法、刑事诉讼法典之外，还大量散见于其他具体的单行法中，刑事法律对维护社会管理秩序，保护国家、集体的个人的合权益起着重要作用，其对城市公害的调整也有规定。因此，城市公害整治法与刑事法律出现了部局交叉，从各自不同的角度，共同为维护社会秩序，包括城市的社会秩序挥作用。

       一、刑事有关城市管理秩序的规定

       1、危害公共安全罪。该罪作为八大种类的犯罪之一是刑法重要的调整对象其是指有意或过失地实施危害或者足以危害不特定多数人的人身和公私财产安全的行为。社会的公共安全是该罪侵害的客体，这是该罪构成的主要要件之一。公共安全与城市公害侵害的对象相近似，是两部法律共同调整的社会关系之一。该罪种中放火、决水、投毒、破坏交通设备、通讯设备、电力设备、煤气设备等二十余条罪名，与城市公害整治法相呼应。

       2、妨碍社会管理秩序罪。该罪是指故意妨害国家机关的管理活动，破坏社会秩序，情节严重的行为。该罪种中聚众扰乱公共场所秩序罪；聚众扰乱交通秩序罪；引诱、容留妇女卖淫罪；私藏抢支、弹药罪；破坏珍贵文物、名胜古迹罪；破坏永久性测量标志罪等二十七种罪名与城市公害整治法中维护城市管理秩序的调整范围对应。 

       二、全国人民表大会常务委员会1991年3月20日通过的《关于加强社会治安综合治理的决定》对城市公害整治立法的影响。

       社会治安问题是社会各种予盾的综合反映，是国家和社会文明的重要标志，必须动员和组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段进行综合治理，从根本上预防和减少违法犯罪，维护社会秩序，保障社会稳定。并以此作为全社会的共同任务，长期坚持下去。如上关于加强社会治安综合治理立法的初衷，与城市公害整治法的宗旨异曲同工。国家加强社会治安综合治理坚持打击和防范并举；坚持建立综合治下目标管理责任制；坚持依靠和发动广大人民群众；坚持治理的责任与单位和个人的政治荣誉、经济利益紧密结合起来，建立奖惩制度；坚持治理工作由各级人民政府统一组织实施，各部门、各方面齐抓共管、积极参与等治理方法等，值得城市公害整治立法借鉴。

       三、两部门法律的关系

       违法行为的性质和程度的差异，是承担不同法律责任的前提。一般的违法行为，通过承担民事责任、行政责任来解决。严重的必然受刑法处罚的违法行为，才涉及到承担刑事责任的问题，由此可见，城市公害整治法中的违法行为与刑法的严重违法行为，即犯罪行为有区别，又有联系。城市会害整治法在本质上属于刑法在整治城市公害方面的必要的补充。同样只有某些严重的引起城市公害的违法犯罪行为，才有可能需要追究行为的刑事责任。

    第二节：城市公害整治法与我国民事法律的关系

       从广义上讲，民法是调整财产关系和人身关系的法律规范的总称，它是人们在社会生活中适用最广泛的行为准则，我国的民事法律渊源除了《民法通则》外，还有大量的单行法规，其与城市公害整治法有天然的联系。可谓民法原则和原理对城市公害整治有重要的指导意义。反之，城市公害整治又弥补了民法的不足。城市公害整治实质上是民法在整治城市公害领域的具体化。当然，这并不排斥该法还具有行政法等属性。

       一方面：《民法通则》中所规定的平等、自愿、诚实信用、公平合理等原则是任何人进行民事活动必须总遵从的基本规范，城市居民的行为规范也不例外，也应体现民法的大原则。

       另一方面：民法中的民事法律行为的原理是整治城市公害，规范城市居民行为规则的理论。"不违反法律或者社会公共利益"是一切民事法律行为必备要件之一。因此，衡量一个人的民事行为是否有效合法，违反法律或社会公共利益是重要尺度之一。

       此外，民法的财产所有权和与财产所有权有关的财产权理论、债权、知识产权、人身权理论，民事责任理论，以及承担民事责任的方式等，对城市公害整治法条款的设定有指导和借鉴意义。

       民事法律与城市公害整治法有密切的联系，但两者有各自不同的特点。民事法律主要调解平等民事主体之间的相互关系。如公民之间，公民与法人或国家等到民事主体之间等。而城市公害整治法则重调整特区政府与公民之间、特区政府与法人或其他组织之间围绕城市管理、整治和预防城市公害问题而形成的社会关系。

    第三节：城市公害整治法与我国环境保护法律的关系

       一、广义上，汕头经济特区城市公害整治法属于我国环境保护法的体系。国家环保法是以整个国家疆域（包括陆地、海洋、天空）作为整治对象。国家环保法是在全国领域内把保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展作为立法宗旨。这与汕头经济特区城市公害整治立法的宗旨吻合。后者是前者在经济特区内的具体化，是环保法在地方因地制宜，并且创造性发挥产物。

       二、城市公害整治法是国家环保的有益补充。国家环保法所称的环境，是指影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。显然，环保法的调整对象很广泛。也正因其太广泛，所以，该法的规定过于原则化，尤其对于城市领域内的具体环境问题，未能针对性加以规定。而城市公害整治法恰恰弥补了这方面的不足。

       三、城市公害整治法是环保法的延伸和发展

       一九八九年通过的国家环保法是在当时社会背景下的立法，有局限性。我国经过改革开放十多年的飞速发展，尤其是特区的腾飞，经济社会包括环保领域发生了具大变化。原先的法律不可能完全预见和设定超前的内容。因此，城市公害法在国家环保法基础上结合本地区和时代特点，是环保法的发展。

    第四节：城市公害整治法与其他法律的关系

       国家关于经济特区方面的法律和八届全国人大第四次会议通过的关于授予汕头经济特区立法权的决定，是汕头经济特区城市公害整治的依据，后者应遵守前者的具体规定，在国家授予汕头经济特区立法的权限内正确行使和体现在整治城市公害方面的立法权。

       （注：第五章：汕头经济特区城市公害整治的执行机关；第六章：汕头经济特区城市公害整治法的法条设置（草稿）及该法条与我国现行法律师比较研究，本文作者暂且不予以发表）